ข้อสังเกตกรณีข้าราชการทหารเป็นกรรมการ กรรมการผู้จัดการ หรือผู้จัดการ ในบริษัทห้างร้านเอกชน

พลเอก กฤษณะ บวรรัตนารักษ์ กรรมการปฏิรูปประเทศด้านกระบวนการยุติธรรม อดีตที่ปรึกษาพิเศษสํานักงานปลัดกระทรวงกลาโหม อดีตรองเจ้ากรมพระธรรมนูญ

สมัยผู้เขียนรับราชการจะมีข้าราชการทหารสอบถามบ่อยครั้งว่า ทหารสามารถเป็นกรรมการหรือผู้จัดการในบริษัทห้างร้านเอกชนได้หรือไม่ เพียงใด ผู้เขียนก็จะตอบว่า ข้าราชการทหารที่ยังอยู่ในราชการไม่สามารถเป็นกรรมการผู้จัดการหรือผู้จัดการในบริษัทเอกชนได้ รวมทั้งไม่สามารถเป็นหุ้นส่วนผู้จัดการในห้างหุ้นส่วนเอกชนได้ ส่วนการเป็นกรรมการไม่ต้องห้ามแต่ต้องพิจารณาเป็นรายๆ ไปว่า เป็นการยอมให้บริษัทห้างร้านของเอกชนเหล่านั้นอาศัยชื่อของตนเพื่อแสวงหาประโยชน์ในทางตรงหรือทางอ้อมหรือไม่ เพียงใด ที่สามารถเป็นได้แน่นอนคือผู้ถือหุ้นในบริษัทเอกชนหรือเป็นหุ้นส่วนในห้างหุ้นส่วน ซึ่งเป็นไปตามคําสั่งหัวหน้าคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน ที่ 38/2519 ลงวันที่ 21 ตุลาคม 2519 เรื่อง การปฏิบัติตนของข้าราชการฝ่ายพลเรือน ตํารวจ ทหาร ผู้ใดฝ่าฝืนถือว่ากระทําผิดวินัยร้ายแรง ที่ยังมีผลใช้บังคับเป็นกฎหมายตลอดมาจนถึงปัจจุบัน ซึ่งมีประเด็นและข้อสังเกตที่น่าสนใจ ดังนี้

1. คณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ 12 เมษายน 2520 เห็นชอบด้วยตามความเห็นของคณะที่ปรึกษากฎหมายของนายกรัฐมนตรีที่เสนอเกี่ยวกับคําสั่งหัวหน้าคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดินดังกล่าว ซึ่งเห็นด้วยกับความเห็นของสํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาโดยกรรมการร่างกฎหมาย กองที่ 5 สรุปได้ว่า คําสั่งหัวหน้าคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดินดังกล่าวมีผลเป็นกฎหมายเพราะเป็นการกําหนดข้อห้ามและลักษณะแห่งการกระทําที่ถือว่าเป็นความผิดโดยให้ถือว่าผู้ฝ่าฝืนคําสั่งนี้กระทําผิดวินัยร้ายแรง ดังนั้น การเป็นกรรมการผู้จัดการหรือผู้จัดการในบริษัทห้างร้านของเอกชนจึงเป็นการต้องห้ามตามคําสั่งดังกล่าว ส่วนการดํารงตําแหน่งที่มีหน้าที่อื่นในบริษัทห้างร้านของเอกชน จะเป็นการต้องห้ามต่อเมื่อทําให้บุคคลทั่วไปเข้าใจได้ว่าเป็นการยอมให้บริษัทห้างร้านของเอกชนเหล่านั้นอาศัยชื่อของตนเพื่อแสวงหาประโยชน์ในทางตรงหรือทางอ้อม ซึ่งเป็นข้อเท็จจริงที่จะต้องพิจารณาเป็นรายๆ ไป ต่อมาสํานักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีจึงมีหนังสือลงวันที่ 18 เมษายน 2520 เรียนรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม เพื่อให้กระทรวงกลาโหมถือปฏิบัติต่อไป และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมสั่งการเมื่อวันที่ 21 เมษายน 2520 ให้หน่วยขึ้นตรงกระทรวงกลาโหมและหน่วยขึ้นตรงสํานักงานปลัดกระทรวงกลาโหมทราบมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวเพื่อถือเป็นหลักปฏิบัติต่อไป

2. คําสั่งหัวหน้าคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดินดังกล่าวมีศักดิ์ทางกฎหมายเทียบเท่าพระราชบัญญัติ และมีผลใช้บังคับต่อข้าราชการทหารตั้งแต่ พ.ศ. 2519 ตลอดมาจนถึงปัจจุบัน จะไม่มีผลใช้บังคับก็ต่อเมื่อมีการยกเลิกโดยพระราชบัญญัติ ซึ่งจะเห็นได้อย่างชัดเจนจากพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 ที่ยังมีผลใช้บังคับในปัจจุบัน ในวรรคสุดท้ายของมาตรา 3 มีบทบัญญัติว่า “มิให้นําคําสั่งหัวหน้าคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน ที่ 38/2519 ลงวันที่ 21 ตุลาคม 2519 มาใช้บังคับแก่ข้าราการพลเรือน” ซึ่งจากการตรวจสอบพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการทหาร พ.ศ. 2521 และพระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. 2551 ไม่มีบทบัญญัติดังเช่นในวรรคสุดท้ายของมาตรา 3 ของพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนดังกล่าวแต่อย่างใด

3. คําสั่งหัวหน้าคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดินดังกล่าวไม่ได้ห้ามข้าราชการทหารเป็นกรรมการในบริษัทเอกชน หรือดํารงตําแหน่งที่มีหน้าที่อื่นในบริษัทห้างร้านของเอกชน จะเป็นการต้องห้ามต่อเมื่อทําให้บุคคลทั่วไปเข้าใจได้ว่าเป็นการยอมให้บริษัทห้างร้านของเอกชนเหล่านั้นอาศัยชื่อของตนเพื่อแสวงหาประโยชน์ในทางตรงหรือทางอ้อม ซึ่งเป็นข้อเท็จจริงที่จะต้องพิจารณาเป็นรายๆ ไปนั้น กรณีนี้ต้องพิจารณาคํานึงถึงยศและตําแหน่งประกอบด้วย ทั้งนี้ การที่มียศและตําแหน่งสูงหรือตําแหน่งสําคัญแล้วไปเป็นกรรมการหรือที่ปรึกษาที่มีค่าตอบแทนหรือที่ปรึกษากิตติมศักดิ์ที่ไม่มีค่าตอบแทนหรือตําแหน่งอื่นใดในบริษัทห้างร้านเอกชน ก็สุ่มเสี่ยงฝ่าฝืนคําสั่งดังกล่าวได้ หากเป็นการอาศัยชื่อของตนเพื่อแสวงหาประโยชน์ในทางตรงหรือทางอ้อม ตัวอย่าง เช่น ดํารงตําแหน่งที่สําคัญระดับสูงทางทหารแล้วบริษัทเอกชนที่ตนเองเป็นกรรมการไปยื่นประมูลการจัดซื้อจัดจ้างกับกองทัพ หรือไปเป็นประธานกิตติมศักดิ์สนามกอล์ฟเอกชนแม้ไม่ได้รับค่าตอบแทน แต่มีการประกาศเผยแพร่ให้ทราบทั่วไปหรือเอารูปในเครื่องแบบทหารไปประดับในสนามกอล์ฟ หรือไม่ได้ดํารงตําแหน่งสําคัญระดับสูงทางทหารเป็นเพียงผู้บังคับกองพันทหารสารวัตรแล้วไปเป็นกรรมการบริษัทรักษาความปลอดภัย เป็นต้น แต่สําหรับผู้ดํารงตําแหน่งปลัดกระทรวงกลาโหม ผู้บัญชาการทหารสูงสุด และผู้บัญชาการเหล่าทัพ ควรหลีกเลี่ยงการเป็นกรรมการในบริษัทเอกชนจะเป็นการดีที่สุด ส่วนตําแหน่งรองลงมาก็ต้องพิจารณาเป็นรายๆ ไป ทั้งนี้ แม้ไม่ได้เป็นกรรมการผู้จัดการหรือผู้จัดการที่ต้องห้าม แต่หากปรากฏว่าเป็นกรรมการผู้มีอํานาจลงนามผูกพันบริษัทเอกชน ควรระวังเพราะอาจเข้าข่ายเป็นกรรมการผู้จัดการได้ อนึ่ง คําสั่งหัวหน้าคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดินดังกล่าวไม่ได้ห้ามข้าราชการทหารไปเป็นผู้ถือหุ้นหรือร่วมลงทุนเป็นหุ้นส่วนในบริษัทห้างร้านเอกชนแต่อย่างใด

4. การห้ามข้าราชการทหารเป็นกรรมการผู้จัดการหรือผู้จัดการในบริษัทห้างร้านเอกชนนั้น เห็นว่าไม่รวมถึงกรณีที่ข้าราชการทหารได้รับแต่งตั้งเป็นกรรมการผู้จัดการ หรือผู้จัดการ ตลอดจนเป็นกรรมการในบริษัทที่เป็นของรัฐในรูปแบบรัฐวิสาหกิจ กล่าวคือ บริษัทโดยกระทรวงการคลังถือหุ้นเกินร้อยละห้าสิบหรือกระทรวงการคลังถือหุ้นร่วมกับรัฐวิสาหกิจแล้วเกินร้อยละห้าสิบแล้วเสนอให้ข้าราชการทหารระดับสูงไปดํารงตําแหน่งกรรมการผู้จัดการ ผู้จัดการ หรือกรรมการและคณะรัฐมนตรีเห็นชอบ ซึ่งเป็นไปตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 ที่กําหนดสรุปได้ว่า ให้กระทรวงการคลังไปลงทุนและถือหุ้นในบริษัทได้เพียงกระทรวงเดียว กระทรวงอื่นรวมทั้งกรมหรือหน่วยงานในสังกัดที่มีสถานะเป็นนิติบุคคลไม่อาจไปถือหุ้นในบริษัทได้เช่นกระทรวงการคลัง และพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 กําหนดสรุปได้ว่า บริษัทจํากัดหรือบริษัทมหาชนจํากัดที่กระทรวงการคลังหรือรัฐวิสาหกิจมีทุนรวมอยู่ด้วยเกินร้อยละห้าสิบถือว่าเป็นรัฐวิสาหกิจ จึงไม่อยู่ในความหมายบริษัทห้างร้านเอกชนจัดตั้งตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ดังนั้น บริษัทที่เป็นรัฐวิสาหกิจตามที่กล่าวข้างต้น ข้าราชการทหารสามารถไปเป็นกรรมการผู้จัดการ ผู้จัดการ หรือกรรมการได้หากกระทรวงการคลังเสนอชื่อแล้วคณะรัฐมนตรีเห็นชอบ แต่กรณีบริษัทที่กระทรวงการคลังและรัฐวิสาหกิจร่วมกันถือหุ้นไม่เกินร้อยละห้าสิบ บริษัทดังกล่าวไม่มีสถานะเป็นรัฐวิสาหกิจแต่เป็นบริษัทเอกชนจัดตั้งตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ข้าราชการทหารไม่สามารถไปเป็นกรรมการผู้จัดการ หรือผู้จัดการในบริษัทดังกล่าวได้ แต่หากไปเป็นกรรมการก็ต้องพิจารณาเป็นรายๆ ไป ตามกล่าวข้างต้น

กรณี (หากมี) หน่วยงานสังกัดกระทรวงกลาโหมไปจัดตั้งบริษัทหรือถือหุ้นตลอดจนร่วมลงทุนกับบริษัทห้างร้านเอกชน ข้าราชการทหารไม่สามารถดํารงตําแหน่งกรรมการผู้จัดการหรือผู้จัดการได้ เพราะบริษัทดังกล่าวไม่เป็นรัฐวิสาหกิจ หรือเป็นของรัฐ แต่มีสถานะเป็นบริษัทเอกชนตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ข้อสังเกต ปัจจุบันไม่มีกฎหมายรองรับให้กระทรวงกลาโหมหรือหน่วยงานในสังกัดที่เป็นนิติบุคคลไปจัดตั้งบริษัทหรือถือหุ้นตลอดจนร่วมลงทุนกับบริษัทห้างร้านเอกชน สํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาโดยคณะกรรมการกฤษฎีกาเคยให้ความเห็นสรุปได้ว่า กระทรวงกลาโหมรวมทั้งหน่วยงานในสังกัดไม่สมควรมีอํานาจหน้าที่ไปดําเนินการในเชิงพาณิชย์รวมทั้งถือหุ้นเพราะมีหน้าที่ป้องกันประเทศ และในกรณีนี้หากมีข้าราชการทหารไปเป็นกรรมการ ก็ต้องพิจารณาเป็นรายๆไปเช่นกัน ตามกล่าวข้างต้น

1. คําสั่งหัวหน้าคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดินดังกล่าวไม่เปิดช่องให้ข้าราชการทหารรายงานขออนุญาตหรืออนุมัติจากผู้บังคับบัญชาหรือคณะรัฐมนตรีได้ในการที่จะไปเป็นกรรมการผู้จัดการ หรือผู้จัดการบริษัทห้างร้านเอกชน

2. ข้อห้ามของข้าราชการตํารวจนั้นไม่เคร่งครัดเท่ากับข้าราชการทหาร ตามที่บัญญัติในพระราชบัญญัติตํารวจแห่งชาติ พ.ศ. 2565 มาตรา 111 (17) คือ ต้องไม่เป็นกรรมการผู้จัดการ หรือผู้จัดการ หรือดํารงตําแหน่งอื่นใดที่มีลักษณะงานคล้ายคลึงกันนั้นในห้างหุ้นส่วนหรือบริษัท ซึ่งคล้ายคลึงกันนั้นหมายถึงงานคล้ายคลึงกับกรรมการผู้จัดการหรือผู้จัดการ ข้าราชการตํารวจฝ่าฝืนถือว่าผิดวินัย ส่วนข้าราชการทหารถือว่าผิดวินัยร้ายแรง ในพระราชบัญญัติตํารวจข้างต้นไม่มีบทบัญญัติห้ามดํารงตําแหน่งอื่นหากเป็นการยอมให้บริษัทห้างร้านของเอกชนเหล่านั้นอาศัยชื่อของตนเพื่อแสวงหาประโยชน์ในทางตรงหรือทางอ้อม มีเพียงบัญญัติในมาตรา 111 (16) ต้องไม่กระทําการหรือยอมให้ผู้อื่นกระทําการหาผลประโยชน์อันอาจทําให้เสียความเที่ยงธรรมในการปฏิบัติหน้าที่ราชการหรือเสื่อมเสียเกียรติศักดิ์ของตําแหน่งหน้าที่ราชการตน ซึ่งไม่เข้มข้นเท่าข้อห้ามของข้าราชการทหาร

สรุป ปัจจุบันคําสั่งหัวหน้าคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดินดังกล่าวยังมีผลใช้บังคับต่อข้าราชการทหารทุกนายทุกชั้นยศที่อยู่ในราชการ ห้ามข้าราชการทหารเป็นกรรมการผู้จัดการ หรือผู้จัดการในบริษัทห้างร้านเอกชน หากฝ่าฝืนถือว่ากระทําผิดวินัยร้ายแรง ส่วนการไปเป็นกรรมการในบริษัทเอกชนก็ต้องพิจารณาเป็นรายๆ ไป แต่หากเป็นข้าราชการทหารระดับสูงควรหลีกเลี่ยงการเป็นกรรมการในบริษัทเอกชน